Die Meinung

Der Brain Drain in China und die neuen Chancen für ausländische Investoren

Der Beamtenapparat der Volksrepublik dünnt aus. Das führt einerseits zu einer Häufung politischer Fehler, doch gleichzeitig eröffnen sich für ausländische Unternehmen neue Chancen.

Jörg Wuttke

Mitte März, während des Nationalen Volkskongresses in Peking, beschrieb der Bloomberg-Korrespondent Peter Martin ein neues Phänomen: Desillusionierte Beamte scheiden aus dem Regierungsdienst der Volksrepublik aus.

Jörg Wuttke

Jörg Wuttke ist Chefrepräsentant eines grossen deutschen Dax-Konzerns in China. Er war von 2007 bis 2010 sowie von 2014 bis 2017 Präsident der EU-Handelskammer in China. Wuttke ist Chairman der China Task Force des Business and Industry Advisory Committee der OECD (BIAC) sowie Mitglied des Beratergremiums des Mercator Institute for China Studies (MERICS) in Berlin. Er lebt seit mehr als drei Jahrzehnten in Peking.
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Diese schleichende Entwicklung zeichnet sich schon seit Jahren ab. Im Frühjahr 2018 machte mich ein ehemaliger Minister darauf aufmerksam und nannte dafür einen überraschenden Grund: Er hält die Antikorruptionskampagne, die Präsident Xi Jinping seit 2012 inszeniert hat, für den Auslöser dieses Brain Drain.

In den vergangenen sieben Jahren wurden mehr als eine Million Beamte und Politiker verhaftet oder administrativ bestraft. Es handelt sich um die umfassendste Säuberungswelle der Kommunistischen Partei Chinas in den vergangenen 35 Jahren.

Das hat Folgen. Ein Beamtenposten galt früher als sicher und war in vielen Fällen auch lukrativ. Doch nun entpuppt sich das Amt oftmals als Schleudersitz. Die Wirkung der Antikorruptionskampagne verstärkte sich, nachdem 2012 auf dem Vierten Plenum des 18. Parteitags beschlossen worden war, dass Beamte auch nach der Pensionierung für ihre im Amt getroffenen Entscheidungen zur Verantwortung gezogen werden können. Damit ist es nicht mehr so einfach wie früher, mit fragwürdigen Amtshandlungen Geld zu verdienen und sich dann zurückzuziehen.

Viele junge Angestellte in der Bürokratie sind nicht mehr bereit, ihre Zeit in politischen Schulungskursen zu vergeuden. Sie suchen den Absprung in die Privatwirtschaft.

Der Beamtenapparat dünnt aus. Ich stimme mit der Voraussage des ehemaligen Ministers überein, dass die Aushöhlung des Apparats und die Überbelastung der Beamten zu Fehlern in der Regierungsarbeit führen können. Seine Worte: «Drittklassige Beamte betreiben keine erstklassige Politik. Fehler werden geschehen. Daran müssen wir uns gewöhnen.»

Mit dieser Warnung verabschiedete mich der ehemalige Top-Reformer nach unserem Treffen vor einem Jahr. Aber er gab mir auch einen Tipp mit auf den Weg: «Zieh Vorteile aus dieser neuen Situation.»

Plötzlich gehen Türen auf

Mir war zuerst nicht klar, was er damit meinte. Erst als ich wenig später an der Umsetzung eines grossen geschäftlichen Projekts arbeitete, das in seiner Konzeption noch vor zwei Jahren undenkbar gewesen wäre, fielen mir die Worte des Ex-Ministers wieder ein.

Mit einem starken lokalen Regierungspartner konnte man nun plötzlich ein Projekt genehmigt bekommen, das früher am Widerstand von Interessengruppen und Seilschaften gescheitert wäre. Staatseigene chinesische Betriebe und ihre Unterstützer in Ministerien, die früher ausländische Investoren vom Markt fernhalten wollten, sind geschwächt: Ihnen fehlen im Beamtenmittelbau plötzlich Ansprechpartner mit Entscheidungsbefugnissen, die unliebsame Projekte verhindern könnten.

Das ist für ausländische Unternehmen und Investoren im Land eine neue Situation. Die Ansicht «Das geht sicher nicht in China» muss überdacht werden. Das liegt freilich nicht nur an der Antikorruptionskampagne; ebenso wichtig war die Ernennung ausgewiesener Reformer in den Staatsrat im März 2018, die diesen positiven Wechsel bewirkten.

Allen voran steht der kluge Liu He, der als Vizepremier versucht, die Kräfte des Markts im komplexen und bürokratisch durchdrungenen Wirtschaftsraum wieder stärker zur Geltung zu bringen.

Auf Reformen folgte Selbstzufriedenheit

In meinen dreissig Jahren Berufserfahrung in China habe ich viele gegenläufige Entwicklungen erlebt. Immer, wenn die Wirtschaft ins Taumeln geriet – etwa während der Asienkrise 1997 –, erwies sich «das System» in der Lage, einen fähigen Krisenmanager wie dem ehemaligen Premier Zhu Rongji an die Macht zu bringen.

Zhu liess 1998 nicht nur den Regierungsapparat drastisch verkleinern und besetzte wichtige Stellen mit Reformern. Er nutzte auch den ausländischen Druck während der Verhandlungen zum Beitritt Chinas in die Welthandelsorganisation (WTO), um Reformen im Binnenmarkt umzusetzen.

Ein Ruck ging damals durch das Land. Die Regierungseliten glaubten, dass sich China durch einschneidende Reformen verbessern liesse. Es war eine Zeit für Optimismus. Der politische Kraftakt wurde durch eine Dekade mit anhaltend zweistelligen Wachstumsraten belohnt.

Doch die «zweite Stufe» der Reformen, die Zhu zünden wollte, blieb aus, als er 2003 in Pension ging. Das Land erfreute sich am Wachstum, das der Bevölkerung direkt zugute kam. Mehrere hundert Millionen Menschen konnten der Armut entrinnen. Chinas Selbstbewusstsein stieg auf eine neue Höhen, gefördert auch durch Prestigeprojekte wie der Austragung der Olympischen Sommerspiele 2008 und der Weltausstellung in Schanghai 2010.

Zugleich büsste das westliche wirtschaftliche Gegenmodell des freien Spiels der Marktkräfte unter dem Einfluss der Finanzkrise 2008 an Anziehungskraft ein.

China war klarer Gewinner. Warum sollte man sich da noch anstrengen?

Die Regierungsapparate blähten sich alsbald wieder auf mit Leuten, die persönlichen Nutzen durch ihre Nähe zu den staatseigenen Betrieben und der neuen Privatunternehmerschaft zogen. Ausgelöst durch die Öffnung der Partei durch dem ehemaligen Präsidenten Jiang Zemin sassen nun etwa im Volkskongress Milliardäre neben altgedienten Kommunisten.

Diese Phase zwischen 2003 bis 2013 wird in Peking oft als die Wasted Years bezeichnet. Selbstzufriedenheit ersetzte den Optimismus, dass China es besser machen könnte. Man redete über Reformen nur in Lippenbekenntnissen, nahm sie aber nicht mehr als Handlungsmaxime.

Die überfällige Antikorruptionskampagne war der Versuch des neu an die Macht gekommenen Xi Jinping, diese Selbstzufriedenheit zu durchbrechen. Es war auch seine Antwort auf das Trauma, das China seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion plagte: Die Kommunistische Partei Chinas ist besessen vom Gedanken, dereinst ein ähnliches Schicksal zu erleiden wie die KPdSU in Moskau.

Xi Jinping sprach das Trauma bei seinem Besuch in Shenzhen 2012 an, als der die «Re-Ideologisierung» der Partei und die «De-Kommerzialisierung» des Beamtenapparats verlangte. Doch echte wirtschaftliche Reformen blieben aus.

Häufung politischer Fehler

Derzeit kommt es wieder zu gegenläufigen Entwicklungen. Die stotternde Wirtschaftsleistung Chinas verlangt wie vor zwanzig Jahren, den Beamtenapparat zu verschlanken und effizienter zu machen. Dem steht aber die Politisierung der Administration und zunehmende Kontrolle der Privatwirtschaft durch Parteizellen gegenüber.

Kann das Land wieder zu seinem früheren Selbstbewusstsein zurückfinden, dass China es besser machen kann? Oder bleibt es in dem Glauben befangen, dass China einfach schon besser ist?

Die fachliche Ausdünnung der Beamtenschaft trägt nicht dazu bei, sich couragiert für einschneidende Reformen auszusprechen und sie auch umzusetzen. Wie es der ehemalige Minister in unserem Gespräch voraussagte, treten mehr Fehler zutage.

Ein Beispiel dafür ist die Erdgasversorgungskrise im Winter 2017/2018: Die Parteispitze in Peking stand 2017 unter Druck, weil die Mittelklasse in der Hauptstadt saubere Luft forderte. Sie entschied daher, zahlreiche Kohlekraftwerke in den umliegenden Provinzen Hebei, Innere Mongolei und Shandong abreissen zu lassen. Als Ersatz sollten betroffene Firmen ihre Energie künftig mit Gaslieferungen decken.

Doch der Beamtenapparat vergass schlicht, die Energielieferanten zu informieren, dass Peking plötzlich doppelt so viel Gas benötigt wie in den Wintern zuvor. Die Gasleitungen waren zwar gelegt, aber man schaute buchstäblich in die Röhre. Der Himmel über Peking strahlte zwar so blau wie zuletzt in den 1980er-Jahren, doch es herrschten krasse Engpässe in der Gasversorgung. Es fehlte auch genügend Gas zur Heizung von Krankenhäusern und Schulen.

Als Lösung wurde ein chinatypisches Quick Fix arrangiert: In den vier Provinzen Westchinas wurde die Gasversorgung für die chemische Industrie kurzerhand abgestellt und das Gas in den Norden, nach Peking, umgeleitet.

Die Aktion wurde ein Debakel für die Go-West-Politik der Zentralregierung, in deren Rahmen sich viele Unternehmen in den Jahren zuvor ist Westchina angesiedelt hatten. Sie investierten unter anderem auch deshalb dort, weil sie den lokalen Versprechungen nach ausreichender Gasversorgung und erheblichen anderen Vergünstigungen vertrauten. Im Winter 2017/2018 lag stattdessen während drei Monaten fast die gesamte chemische Industrie und ihre Kunden in Westchina darnieder.

Solche groteske politische Fehler lassen sowohl in der Bevölkerung als auch in der Wirtschaft Zweifel an den Qualifikationen der Beamten wachsen.

Vorteile für ausländische Unternehmen

Wie geht es nun weiter in den Amtsstuben Chinas? Der Brain Drain wird auf absehbare Zeit fortbestehen, solange die Antikorruptionskampagne und die Politisierung des Beamtenapparats in vollem Schwung bleibt. Die zurückgehende Wirtschaftsaktivität führt auch zu geringerem Steueraufkommen, der vielen Beamten die Lust am Administrieren nimmt.

Das kann ein Vorteil sein: Viele alte Seilschaften werden verschwinden. Das wird zugleich mehr Raum schaffen für Aktivitäten ausländischer Konzerne in China, die vorher undenkbar waren.

Viele Unternehmen aus Europa haben diese Vorteile noch nicht erkannt. Bei ihnen herrscht noch das alte Denken: «So etwas geht in China nicht.» Aber die Zeit ist da, um über neue Geschäftsmodelle nachzudenken, Kapitalbeschränkungen zu sprengen und einfach mal danach fragen, was machbar sein könnte.

Oder, wie mir der reformorientierte Ex-Minister sagte: «Do not waste a crisis.»