Meinung

Der dogmatische Blick auf die Schulden wird für die Schweiz zur Falle

Seit März herrschte in der Schweiz ein Diskurs, das Land könne sich harte Massnahmen in der Pandemiebekämpfung aus Rücksicht auf die Wirtschaft nicht leisten. Damit wurde ein falscher Trade-off zementiert, unter dem wir heute leiden.

Mark Dittli
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Covid-19 stürzt die Schweiz in eine Krise. Unter den westlichen Industriestaaten ¨liegt die Eidgenossenschaft während der zweiten Pandemiewelle punkto Infektions- und Todesfallzahlen unrühmlich in der Spitzengruppe. Das Gesundheitssystem steht an der Kapazitätsgrenze, Chefärzte wenden sich an die Medien und warnen vor dem Kollaps.

Der Imageschaden ist gross. Symbolisiert wird er durch den Entscheid des World Economic Forum, das Jahrestreffen im Mai 2021 nicht auf dem Bürgenstock, sondern in Singapur durchzuführen. Die Gäste erachteten die Schweiz als zu riskant.

Nun mag man sich einreden, eine autoritäre Technokratie wie Singapur könne eben besser mit den Herausforderungen einer Pandemie umgehen als die liberale Schweiz. Doch das wäre selbstgefällig und falsch.

Es gibt durchaus nachvollziehbare Gründe, weshalb die Schweiz derart hart von der zweiten Welle getroffen wird. Kompetenzfragen im föderalen System zum Beispiel, oder das Unvermögen politischer Entscheidungsträger, die Entwicklung von exponentiellem Wachstum frühzeitig zu erkennen. Die Schweiz legt zudem Wert auf das Vertrauensverhältnis zwischen Staat und Bürgern sowie auf das verantwortungsvolle Handeln des Individuums. Während Monaten wurde die öffentliche Diskussion im Sommer und Herbst deshalb von der Frage dominiert, ob eine Maskenpflicht die individuellen Freiheitsrechte zu sehr beschneidet. Auch diese Diskussion war oft von einem hochmütigen Blick nach Asien begleitet, mit der impliziten bis expliziten Aussage, die Menschen in Asien seien halt weniger freiheitsbewusst als wir.

Unter allen Faktoren am schädlichsten war – und ist – jedoch ein im Land tief verankerter Irrglaube: die Auffassung nämlich, die Schweiz könne sich zum Wohl der eigenen Wirtschaft konsequente Massnahmen im Kampf gegen das Virus nicht leisten.

«Wir können es uns nicht leisten»

Diese Auffassung schwang mit, als Finanzminister Ueli Maurer Ende April gegenüber der NZZ sagte, es sei ihm angesichts des erwarteten Fiskaldefizits nicht mehr wohl in seiner Haut, und sie schwang mit, als er am 11. Dezember vor den Medien sagte: «Mich reut jeder Franken.»

Sie schwang mit, als der Finanzminister im November auf den Aufruf von 60 Volkswirtschaftsprofessorinnen und -Professoren, die für härtere Massnahmen plädierten, in einem Interview entgegnete: «Ökonomen, die fest bei der Uni angestellt sind, können gut sagen, wir sollten mehr Schulden machen. Man muss es aber wieder zurückzahlen.»

Die Auffassung schwang auch mit, als es Kantone und Bund im Sommer verpassten, eine adäquate Infrastruktur für das Testen und die Nachverfolgung von Infektionsketten aufzubauen: Wir können uns zu hohe Kosten nicht leisten, wir dürfen die Schulden nicht zu stark steigen lassen, dutzendfach in Variationen wiederholt von Politikern, Verbänden und Medien.

Diese Auffassung war deshalb besonders schädlich, weil sie einen politischen Trade-off zwischen dem Wohl der Wirtschaft und dem Leben der vulnerablen Bevölkerungsgruppen suggerierte. Als ob die Schweiz in einer Güterabwägung entscheiden müsste, entweder die Wirtschaft oder «die Alten» zu schützen.

Das war von Beginn weg eine falsche Dichotomie. Die Erfahrung aus diversen asiatischen Ländern – Demokratien wie Autokratien – zeigt, dass es auch für die Wirtschaft besser ist, wenn ein lokaler Covid-Ausbruch resolut bekämpft wird, wenn nötig mit gezielten Lockdown-Massnahmen. Der Versuch, die Wirtschaft möglichst lange vor Eingriffen zu verschonen, während das exponentielle Wachstum der Infektionszahlen «beobachtet» wird, führt bloss zu latenter Ungewissheit und später zu härteren, grossräumigeren Massnahmen mit längerer Laufzeit. Selbstverständlich sind auch frühzeitig angeordnete Massnahmen nicht umsonst: Die Bereiche der Wirtschaft, die für die Zeit des Notstandes zum Wohl der Allgemeinheit schliessen – Restaurants, Geschäfte, Seilbahnen –, müssen staatliche Unterstützungszahlungen erhalten, damit sie überleben, ihre Arbeitsplätze erhalten bleiben und ihre Substanz nicht verloren geht.

Dieser falsche Zwiespalt – entweder Wirtschaft oder Gesellschaft – hat seit der ersten Welle im Frühjahr die öffentliche Diskussion und damit das politische Handeln im Land beherrscht.

Die Auffassung, wir könnten es uns nicht leisten, war von Anfang an ein Irrglaube. Natürlich hätten wir es uns leisten können. Wir wollten nicht.

Die tiefere Ursache für diesen Irrglauben liegt im sonderbaren Verhältnis der Schweiz zu ihren Staatsschulden – ein Verhältnis, das mit der Einführung der Schuldenbremse vor 18 Jahren einen entscheidenden Dreh erhielt.

Freiwilliger Abbau der Staatsschulden

Die Schuldenbremse ist als Artikel 126 der Bundesverfassung seit 2003 in Kraft. Sie verlangt, dass der Bund seine Einnahmen und Ausgaben auf Dauer im Gleichgewicht hält und er seine Ausgaben auf die strukturellen – konjunkturell bereinigten – Einnahmen limitiert. Bei ausserordentlichem Bedarf darf der maximale Ausgabenbetrag zwar von der Bundesversammlung erhöht werden, aber die Mehrausgaben sind in den Folgejahren zu kompensieren.

Diese Grundsätze begleiten die Fiskalpolitik des Bundes seit 2003. Effektiv erwirtschaftete der Bund in der Mehrzahl der vergangenen 18 Jahre strukturelle Überschüsse, die jeweils automatisch in den Abbau der Staatsschulden flossen. Auf diese Weise hat der Bund seine Schulden zwischen 2003 und 2019 um 27,4 Mrd. Fr. gesenkt.

Per Ende 2019 kam die Schweiz auf eine Staatsverschuldung (Bund, Kantone, Gemeinden und Sozialversicherungen) nach Maastricht-Kriterien von 25,8% des Bruttoinlandprodukts, verglichen mit 46,3% im Jahr 2003:

Nicht nur war in diesem Zeitraum die Verschuldung der öffentlichen Hand in absoluten Zahlen von 225 auf 189 Mrd. Fr. gesunken; das BIP der Schweiz weitete sich im gleichen Zeitraum von 448,9 auf 726,9 Mrd. Fr. aus, wodurch sich die Schuldenquote beinahe halbierte.

Dieser Abbau war von der Schuldenbremse nicht einmal mandatiert worden, er war freiwillig. Ein besseres Beispiel von «Spare in der Zeit, dann hast du in der Not» hätte es gar nicht geben können.

Und trotzdem: Fast vom ersten Tag an war die Covid-Krise in der Schweiz von der Auffassung beseelt, wir könnten uns den Kampf gegen die Pandemie nicht leisten.

Das ist absurd. Per Ende Oktober ging das Eidgenössische Finanzdepartement davon aus, dass sich die ausserordentlichen Finanzierungskosten im Zusammenhang mit der Pandemie im laufenden Jahr auf gut 18 Mrd. Fr. belaufen werden. Mit der heftigen zweiten Welle wird dieser Betrag zweifellos höher, aber auch wenn er auf 25 Mrd. steigen sollte, wäre das immer noch weniger als die Summe des Schuldenabbaus seit 2003. Dieser Betrag könnte problemlos am Bondmarkt zu Negativzinsen finanziert werden, und er würde gemäss den Prognosen der Eidgenössischen Finanzverwaltung die Verschuldung der öffentlichen Hand auf 29,8% des BIP erhöhen.

Eine Jahrhundertpandemie fegt über die Welt, und die Schweiz strapaziert sich am Diskurs, ob sie es sich leisten kann, die Staatsverschuldung von 25,9 auf knapp 30% steigen zu lassen. Das ist kein Votum für eine Aufhebung der Schuldenbremse, sondern ein Votum, die Relationen nicht aus den Augen zu verlieren.

Noch bevor die akute Phase der Pandemie vorbei ist, dreht sich die Diskussion zudem bereits um die Frage, wie schnell die pandemiebedingten Schulden zurückgezahlt werden können. Das Gesetz zur Schuldenbremse sieht normalerweise eine Frist von sechs Jahren vor, sie kann von der Bundesversammlung aber angepasst werden. Der Bundesrat will bis Ende Jahr entscheiden, wie der Schuldenabbau strukturiert werden soll. Verbände wie Economiesuisse mahnen bereits, den Schuldenabbau «nicht zu vergessen».

Diese Diskussion ist aus zwei Gründen problematisch. Erstens zementiert sie die Auffassung, dass wir uns die zusätzlichen Ausgaben eigentlich gar nicht leisten können. Und zweitens geht sie von der falschen Idee aus, staatliche Schulden seien grundsätzlich schlecht und sollten am besten auf null abgebaut werden.

Denkfehler: Bestandes- gegen Fliessgrössen

Selbstverständlich: Schulden dürfen nicht dazu dienen, über Jahre ein strukturelles Defizit zwischen den Einnahmen und den Ausgaben des Staates zu finanzieren. Aber davon ist die Schweiz weit entfernt. Genau so, wie kein Hauseigentümer denkt, seine Hypothekarschulden seien schlecht per se, sind auch Schulden der öffentlichen Hand nicht schlecht per se. Es kommt immer auf die Tragbarkeit, die Grössenverhältnisse und die Frage an, wozu die Schulden dienen.

Zwei Denkfehler verzerren die öffentliche Diskussion über die Höhe der Staatsschulden in der Schweiz:

Der erste Fehler ist, dass die Staatsschulden oft als Verhältnis zum BIP dargestellt werden. Das ist einprägsam – der Schreibende hat es oben auch getan –, aber es ist im Grunde falsch, denn es wird dabei mit den Schulden eine Bestandesgrösse ins Verhältnis zu einer Fliessgrösse, nämlich dem BIP eines bestimmten Jahres, gesetzt.

Sinnvoller ist es, zwei Fliessgrössen ins Verhältnis zu setzen, das heisst im konkreten Fall die jährliche Zinsbelastung in Relation zum BIP. Als 2003 die Schuldenbremse eingeführt wurde, musste die Eidgenossenschaft für neu emittierte Anleihen mit zehn Jahren Laufzeit einen Zins von bis zu 3% bieten. Heute sind es –0,57%.

Die Berücksichtigung der Verzinsung ist elementar, denn eine Milliarde Schulden zu 3% belastet die öffentlichen Finanzen anders als eine Milliarde zu –0,5%.

Unter dieser Betrachtung zeigt sich, dass der Schuldenabbau in den Jahren seit der Einführung der Schuldenbremse noch viel extremer war: 2003 musste die öffentliche Hand in der Schweiz 6,9 Mrd. Fr. oder 1,4% des BIP für Zinszahlungen aufwenden. 2018 waren es noch 2,4 Mrd. Fr. oder 0,3% des BIP.

Der zweite Denkfehler ist, dass Schulden immer auf Kosten künftiger Generationen gehen und diese irgendwann zurückgezahlt werden müssen. Das ist eine grobe Simplifizierung. Erstens unterscheidet diese Aussage nicht, ob die Schulden laufende Ausgaben, verzerrende Subventionen oder aber wertsteigernde Investitionen finanzieren.

Um nur ein Beispiel zu nennen: Covid-19 hat den erbärmlichen Stand der Digitalisierung im schweizerischen Gesundheitssystem offenbart. Investitionen in diesen Bereich würden den künftigen Generationen einen volkswirtschaftlichen Nutzen in Form eines produktiveren Gesundheitssystems bringen. Mit Investitionen in die Hochgeschwindigkeits-Bahninfrastruktur oder in Breitbandnetze verhält es sich ähnlich.

Zudem ist es allzu simpel, zu sagen, die Schulden müssten schliesslich zurückgezahlt werden. Selbstverständlich vermeidet es eine umsichtige Tresorerie, dass auslaufende Anleihen im dümmsten Moment zu schlechten Konditionen refinanziert werden müssen. Dazu dient eine vernünftige Staffelung der emittierten Anleihen. Aber wenn das nominale Wirtschaftswachstum höher ist als die Zinsen der Anleihen – so wie aktuell in der Schweiz der Fall –, dann tilgt sich ein Teil der Schulden über ihre Laufzeit von selbst.

Auch die zu Negativzinsen finanzierten Covid-Schulden könnten schonend über einen längeren Zeitraum über eine buchhalterische Annuitätenrechnung abgebaut werden. Es sollte daher tunlichst vermieden werden, die Schulden über Austeritätsmassnahmen oder Sondersteuern allzu rasch abzubauen.

Schuldenverminderung als Dogma

Der Bund kommt seit fünf Jahren fast permanent in den Genuss von Negativzinsen. Die Zinskurve liegt aktuell für einen Zeitraum von deutlich mehr als dreissig Jahren im negativen Bereich. Trotzdem hat es die Politik während all dieser Jahre vorgezogen, Schulden abzubauen.

Im Grunde genommen ist es gegen die ökonomische Vernunft, Schulden abzuzahlen und auf produktivitätssteigernde Investitionen zu verzichten, wenn man sich zu Negativzinsen finanzieren kann. Genau so wie es, nebenbei bemerkt, gegen die ökonomische Vernunft verstösst, wenn sich der schweizerische Staat in Frugalität übt und den inländischen Ersparnisüberschuss aufbläht, während die Nationalbank mit immer extremeren Methoden die Aufwertung des Frankens bekämpft.

Bis Ende 2019 konnte man hinter diese Politik ein Fragezeichen setzen, leicht den Kopf schütteln und sie als schweizerische Eigenheit abtun.

Mit der Pandemie hat sich diese Eigenheit jedoch als fatal erwiesen. Der schweizerische Weg, Staatsschulden als etwas grundsätzlich Schlechtes anzusehen und ihren Anstieg sogar mitten in einer Notlage nach Kräften zu limitieren, wurde zum gefährlichen Dogma. Und damit zu einem der Hauptfaktoren, weshalb das Land heute unrühmlich in der weltweiten Spitzengruppe der Covid-Hotspots steht.