Meinung

Die Governance der SNB verdient einen genaueren Blick

Das Direktorium der Schweizerischen Nationalbank ist im internationalen Vergleich ungewöhnlich klein, unterliegt keinen Amtszeitbeschränkungen und legt kaum Transparenz über seine Beschlussfassung ab.

Stefan Gerlach, Yvan Lengwiler & Charles Wyplosz
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2016 veröffentlichte der Schweizerische Bundesrat einen Bericht über die Geldpolitik der SNB. Er deckt viele wichtige Themen ab, zu denen das SNB Observatory bereits Stellung genommen hat. Ebenfalls behandelt werden dort Governance-Themen, zu denen wir uns bis anhin noch nicht geäussert haben. In den letzten Jahren haben sich die Zentralbanken stark verändert.

Heute veröffentlichen wir vom SNB Observatory einen neuen Kommentar, in dem wir uns mit der Governance der SNB befassen und uns dabei am Bericht des Bundesrates orientieren.

Der Bericht des Bundesrates vergleicht die SNB mit anderen Zentralbanken, um zu beurteilen, inwieweit sie sich an bewährte Praktiken hält. Das ist ein nützliches Benchmarking. Was die Unabhängigkeit betrifft, so bestätigen wir die Feststellung des Berichts, dass die SNB eine ausserordentlich unabhängige Zentralbank ist. Das ist eine wesentliche Voraussetzung für eine gute Geldpolitik.

Mangel an Transparenz

Wir stellen aber auch fest, dass die SNB eine der intransparentesten Zentralbanken ist. Andere Zentralbanken haben ihre Transparenz im Laufe der Zeit fortwährend verbessert. Die SNB ist stehengeblieben. Das mag erstaunen, zumal sie zahlreiche Berichte, Daten, geldpolitische Entscheidungen und Reden veröffentlicht. Die wichtigsten Informationen, die notwendig sind, um zu beurteilen, wie sie ihre Politik gestaltet, macht sie jedoch nicht zugänglich.

So veröffentlicht die SNB zwar ihre geldpolitischen Beschlüsse, aber sie gibt uns keinen Einblick in die gesamte Bandbreite der vom Direktorium in Betracht gezogenen geldpolitischen Optionen und legt nicht offen, warum sich das Gremium für eine Option entschieden und die anderen verworfen hat. Auch das Spektrum an Meinungen innerhalb des Beschlussgremiums wird nicht offengelegt. Waren alle Mitglieder mit den verschiedenen Entscheidungen einverstanden, oder gab es abweichende Beurteilungen?

Das weicht deutlich von der internationalen Best Practice ab. Andere Zentralbanken veröffentlichen Sitzungsprotokolle und geben einen Grossteil dieser Informationen in Form von Medieninterviews und Reden weiter. Im Gegensatz dazu sind die Sitzungsprotokolle des Direktoriums der SNB erst nach dreissig Jahren auf Anfrage öffentlich einsehbar. Das ist absurd.

Abgesehen von einer einzigen Inflationsprognose veröffentlicht die SNB zudem kaum Informationen über die Wirtschaftsaussichten. Andere Zentralbanken machen eine wesentlich umfangreichere Palette von Prognosen publik. Ein Beispiel: Welche Wirkung auf Wirtschaftstätigkeit und Arbeitslosigkeit hatte die SNB erwartet, als sie die Wechselkursuntergrenze im Jahr 2015 aufgab?

Diese Kombination aus grosser Unabhängigkeit und geringer Transparenz macht es der Öffentlichkeit und dem Schweizer Parlament schwer, das Direktorium der SNB zu beaufsichtigen und zur Verantwortung zu ziehen. Zwar treffen sich die Vertreter der SNB mit parlamentarischen Ausschüssen, aber die Protokolle dieser Sitzungen sind dem Publikum nicht ohne weiteres zugänglich. In anderen Ländern wären solche Sitzungen öffentlich, wie es sich in einer Demokratie gehört.

Diese mangelhafte Transparenz erlaubt es der SNB, sich der öffentlichen Rechenschaftspflicht zu entziehen.

Problematische Grösse des Beschlussgremiums

Der Bericht des Bundesrates analysiert auch die Grösse des Direktoriums der SNB, das die Geldpolitik bestimmt. Mit drei Mitgliedern ist es im internationalen Vergleich sehr klein. Fast alle Zentralbanken legen ihre Geldpolitik durch einen Ausschuss fest. In den meisten anderen Zentralbanken bestehen die Beschlussgremien in der Regel aus mindestens fünf bis sieben Mitgliedern. Ausnahmen bilden insbesondere das Federal Reserve System und die Europäische Zentralbank, die beide sehr grossen Volkswirtschaften angehören und bei denen regionale Erwägungen eine Rolle spielen. Diese Notenbanken arbeiten mit weitaus grösseren Entscheidungsgremien.

Obwohl der Bericht diese Problematik anerkennt, führt er mehrere Argumente gegen eine Erweiterung des Direktoriums an. Er argumentiert etwa, dass die drei Mitglieder des erweiterten Direktoriums ebenfalls an den geldpolitischen Diskussionen teilnehmen und dass die Mitarbeiter der SNB aufgefordert werden, zu den Beratungen beizutragen. Die effektive Grösse des Entscheidungsgremiums sei daher grösser als drei.

Diese Argumentation ist aus unserer Sicht irreführend. Alle Zentralbanken beziehen ihre leitenden Mitarbeiter und Experten aus dem Wirtschaftsbereich in die Festlegung der Geldpolitik ein. Nur ein Beispiel: Laut dem am 6. April veröffentlichten Protokoll nahmen an der Sitzung des Fed-Offenmarktausschusses (Federal Open Market Committee, FOMC) vom 15. und 16. März dieses Jahres insgesamt 94 Personen teil.

Der Bericht behauptet weiter, dass eine Änderung der Grösse des Direktoriums eine grundlegende Reorganisation der SNB erfordern würde, da jedes Direktoriumsmitglied einem der drei Departemente vorsteht. Dieses Argument ist ebenfalls nicht stichhaltig. Die Verknüpfung von geldpolitischer Verantwortung und Managementverantwortung ist weder notwendig noch ratsam. Viele Zentralbanken berufen externe Mitglieder, die in der Bank keine exekutive Funktion haben, in ihre Leitungsgremien.

Schliesslich wird in dem Bericht behauptet, dass es in einem kleinen Land wie der Schweiz schwierig sei, genügend qualifizierte potenzielle Mitglieder des Direktoriums zu finden. Es wird jedoch nicht erklärt, weshalb dies in Israel oder Schweden möglich ist, die eine etwa gleich grosse Bevölkerung haben, oder in Island, dessen Bevölkerung viel kleiner als die der Schweiz ist.

Beschränkung der Amtszeit?

Ein wichtiger Punkt, auf den der Bericht nicht eingeht, ist die Frage, ob die Regelung, wonach der Präsident des Direktoriums immer Leiter des ersten Departements der SNB soll. Das erste Departement bereitet die geldpolitischen Entscheidungen vor. Die Vorsteherin oder der Vorsteher dieses Departementes hat nur schon deshalb einen unverhältnismässig grossen Einfluss auf die Geldpolitik.

Es wäre aber wichtig, zu gewährleisten, dass eine robuste interne Debatte möglich ist, um sicherzustellen, dass alle Mitglieder des Direktoriums eine gleichberechtigte Rolle spielen, wie dies im Nationalbankgesetz und in der Geschäftsordnung der SNB auch vorgesehen ist.

Schliesslich wird im Bericht des Bundesrates zwar die Dauer der Amtszeit von Mitgliedern der geldpolitischen Entscheidungsgremien anderer Zentralbanken erörtert; die Situation in der Schweiz wird jedoch nicht analysiert. Wir stellen fest, dass die durchschnittliche Amtszeit der Direktoriumsmitglieder mehr als zehn Jahre beträgt, was sehr lang ist. Die Praxis, die Mitglieder des Direktoriums bis zu ihrer Pensionierung automatisch wieder zu ernennen, ist daher unserer Ansicht nach zu überdenken.

Insgesamt ist der Bericht des Bundesrates sehr nützlich, weil er die SNB mit Zentralbanken in anderen Ländern vergleicht. Während dieses Benchmarking die Stärken und Schwächen der SNB-Governance aufzeigt, sieht der Bericht keinen Grund, die gegenwärtige Struktur zu ändern. Dadurch verliert er an Glaubwürdigkeit.

Unsere Aufdatierung des Benchmarkings offenbart mehrere Bereiche, die reformbedürftig sind.

Der Bericht ist ein seltenes Beispiel für eine externe Überprüfung der SNB. Andere Zentralbanken geben regelmässig solche Berichte in Auftrag, die SNB jedoch nicht. Das ist eine Praxis, die das Schweizer Parlament künftig einfordern sollte.

Dieser Artikel wurde gemeinsam von Stefan Gerlach (Chefökonom der EFG Bank), Yvan Lengwiler (Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Basel) und Charles Wyplosz (emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre am The Graduate Institute, Genf) verfasst. Sie sind die Begründer des SNB Observatory.

Stefan Gerlach

Stefan Gerlach ist Chefökonom bei der EFG Bank in Zürich und war 2011 bis 2015 stellvertretender Gouverneur der Irischen Zentralbank. Seit seiner Promotion 1983 in Genf hat er in seiner Karriere eine Brücke zwischen Wissenschaft und Geldpolitik geschlagen. Er war Professor für Volkswirtschaftslehre an der Goethe-Universität in Frankfurt, externes Mitglied des geldpolitischen Ausschusses der Bank von Mauritius und Chefökonom der Hongkonger Währungsbehörde. Bevor er 1992 als Stabsökonom zur BIZ kam, war er als Akademiker in den USA tätig.
Stefan Gerlach ist Chefökonom bei der EFG Bank in Zürich und war 2011 bis 2015 stellvertretender Gouverneur der Irischen Zentralbank. Seit seiner Promotion 1983 in Genf hat er in seiner Karriere eine Brücke zwischen Wissenschaft und Geldpolitik geschlagen. Er war Professor für Volkswirtschaftslehre an der Goethe-Universität in Frankfurt, externes Mitglied des geldpolitischen Ausschusses der Bank von Mauritius und Chefökonom der Hongkonger Währungsbehörde. Bevor er 1992 als Stabsökonom zur BIZ kam, war er als Akademiker in den USA tätig.