Die Meinung

Ein Deal voller Probleme

Das Phase-eins-Abkommen zwischen den USA und China verpflichtet Peking zu nahezu unrealistisch hohen Kaufsummen für Güter aus den USA. Beide Seiten haben kaum Anreize für eine baldige Phase-zwei-Verhandlung, und Washington wird im Technologiesektor auf Konfrontationskurs bleiben.

Jörg Wuttke
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US-Präsident Donald Trump und Chinas Vizepremier Liu He haben vergangene Woche den Phase-eins-Deal unterzeichnet, der den Handelsdisput zwischen den beiden Staaten entschärft.

Jörg Wuttke

Jörg Wuttke ist Chefrepräsentant eines grossen deutschen Dax-Konzerns in China. Er ist zudem Präsident der EU-Handelskammer in China – ein Amt, das er bereits von 2007 bis 2010 sowie von 2014 bis 2017 besetzt hatte. Wuttke ist Chairman der China Task Force des Business and Industry Advisory Committee der OECD (BIAC) sowie Mitglied des Beratergremiums des Mercator Institute for China Studies (MERICS) in Berlin. Er lebt seit mehr als drei Jahrzehnten in Peking.
Jörg Wuttke ist Chefrepräsentant eines grossen deutschen Dax-Konzerns in China. Er ist zudem Präsident der EU-Handelskammer in China – ein Amt, das er bereits von 2007 bis 2010 sowie von 2014 bis 2017 besetzt hatte. Wuttke ist Chairman der China Task Force des Business and Industry Advisory Committee der OECD (BIAC) sowie Mitglied des Beratergremiums des Mercator Institute for China Studies (MERICS) in Berlin. Er lebt seit mehr als drei Jahrzehnten in Peking.

Peking hat mit dem Deal zwei Dinge gewonnen: Erstens senken die USA ihre Strafzölle auf bestimmte Einfuhren aus China um 7,5 Prozentpunkte. Die Liste der Güter mit einem Importvolumen von rund 120 Mrd. $ umfasst unter anderem Schuhe, Bekleidung und landwirtschaftliche Produkte. Zweitens werden einige chinesische Finanzinstitute Zugang zum US-Markt erhalten.

Für Washington ist der grösste Gewinn die Verpflichtung Chinas, mehr amerikanische Güter zu kaufen. Auf der Grundlage der Vereinbarung wird der jährliche Export von Waren und Dienstleistungen aus den USA nach China auf 263 Mrd. $ im Jahr 2020 und 310 Mrd. $ im Jahr 2021 steigen, wobei 80% des Anstiegs auf Waren entfallen würden.

Peking ist in vier Hauptkategorien (Industriegüter, Agrargüter, Energie und Dienstleistungen) spezifische Abnahmeverpflichtungen eingegangen. Der grösste Wertzuwachs wird von den Industriegütern kommen; China hat in diesem Bereich für das laufende Jahr Käufe in Höhe von 32,9 Mrd. $ über dem Niveau von 2017 zugesagt. Was aber die Wachstumsrate betrifft, so ist der grösste Zuwachs beim Einkauf von Energieträgern zu verzeichnen, der sich im Vergleich zu 2017 mehr als verdoppeln würde.

Kaum realistische Verpflichtungen

Als Teil der Vereinbarung stimmt China zu, in den nächsten zwei Jahren mindestens 52,4 Mrd. $ für zusätzliche Einkäufe von Energieträgern aus den USA zu bezahlen, ausgehend von einem Basiswert von 9,1 Mrd. $ im Jahr 2017.

Es lohnt sich, einen Blick auf die Geschichte zu werfen, um diese Zahl in den Kontext zu stellen. Der Monat mit den höchsten Rohöl-Einfuhren war der Juni 2018, als China mehr als 14 Mio. Barrel aus den USA bezog. Rechnet man diese Rekordleistung auf das Jahr hoch, bedeutete das etwa 170 Mio. Barrel, die China kaufen würde. Beim aktuellen Preis für Rohöl der Sorte West Texas Intermediate von 57.80 $ je Barrel hätte dieses Einfuhrvolumen einen Wert von etwa 9,8 Mrd. $.

Für Flüssiggas war der Rekordmonat der chinesischen Importe der Januar 2018, als 452'000 Tonnen des Brennstoffs aus den USA eintrafen. Hochgerechnet auf das Jahr würde dies Importe von rund 5,42 Mio. Tonnen Flüssiggas bedeuten, was zum aktuellen nordasiatischen Spotpreis von 5.30 $ pro Million British Thermal Units einem Wert von rund 1,54 Mrd. $ entspricht.

Für Kohle war der Rekordmonat der chinesischen Importe der Februar 2017, als die Importe aus den USA 957'000 Tonnen betrugen. Auf das Jahr hochgerechnet ergibt sich ein Wert von 1,77 Mrd. $, und zwar unter der Annahme, dass alle US-Exporte nach China höherwertige Kokskohle sind. Das war nicht der Fall, da kleine Mengen billigerer Kraftwerkskohle im Mix enthalten waren.

In diesem hypothetischen Szenario, ausgehend von den bisherigen Rekordmonaten, beläuft sich der Gesamtwert der chinesischen Importe für diese drei Energieprodukte auf 13,13 Mrd. $. Das bedeutet, dass es für China mehr als eine Verdoppelung der in der Vergangenheit erzielten Rekordmonate erfordern würde, um die vereinbarte Vorgabe der Energieimporte aus den USA zu erreichen.

Das erscheint zwar unwahrscheinlich, aber was wären die Folgen, wenn China tatsächlich versuchen würde, so viel Rohöl, Flüssiggas und Kohle aus den USA zu kaufen?

Negative Auswirkungen auf anderen Lieferanten

Wenn China seine Rohöl-Importe auf rund 1 Mio. Barrel pro Tag verdoppelte, würde die Volksrepublik etwa ein Drittel aller US-Rohölexporte absorbieren. Das ist ein Risiko für die amerikanischen Ölförderer, die sich möglicherweise nicht allzu sehr von einem Grosskunden abhängig machen wollen.

Es bedeutet auch, dass chinesische Raffinerien hart um US-Ladungen bieten werden, was den Preis für US-Rohöl gegenüber anderen globalen Referenzsorten in die Höhe treiben und seine Wettbewerbsfähigkeit auf anderen Märkten untergraben könnte.

Es bleibt abzuwarten, wie Chinas bestehende Öllieferanten auf ihren Verlust von Marktanteilen reagieren werden: Werden sie ihre geschwächte Position einfach akzeptieren? Oder - was wahrscheinlicher ist - werden sie versuchen, ihren Marktanteil zu schützen, indem sie sich an US-Kunden ausserhalb Chinas wenden?

Zwei Dinge werden als Folge des Phase-eins-Abkommens in Bezug auf den Handel mit Energieprodukten deutlich: Erstens ist das Ziel für die chinesischen Importe wahrscheinlich unrealistisch hoch, und zweitens wird es sich als störend für die Weltmärkte erweisen, wenn China versucht, das Ziel zu erreichen. Ähnliches gilt für die Zielvorgabe für die chinesischen Käufe von Agrar- und Industriegütern.

Alles in allem kann also festgestellt werden, dass der «Sieg» von Donald Trump in der Form der Kaufverpflichtungen Chinas mit erheblichen Unsicherheiten verbunden ist und Auswirkungen auf den Weltmärkten haben wird. Washington diktiert Peking, was und China einkaufen soll. Es ist schwierig, zu sehen, wie China diese Verpflichtung erfüllen soll, ohne die Lieferketten aus Europa und anderen Teilen der Welt zu beeinträchtigen.

Nichts Neues in anderen Verhandlungsbereichen

An den anderen, nicht unmittelbar mit dem Handel in Verbindung stehenden Fronten – Technologietransfer, Schutz geistigen Eigentums und Zugang zum Finanzsektor – ist mit dem Phase-eins-Deal nicht viel neu. Die meisten Verpflichtungen des Abkommens werden von Peking bereits oder demnächst erfüllt.

Die neue Fassung des chinesischen Gesetzes über ausländische Investitionen ist gerade in Kraft getreten und enthält bereits Bestimmungen zur Verhängung von Strafen für erzwungene Technologietransfers.

Zudem hat China den Schutz des geistigen Eigentums in die Leistungsbewertung der Provinz- und Kommunalbeamten aufgenommen. Wenn dieser Schritt umgesetzt wird, wird er erhebliche Auswirkungen auf die lokalen Regulierungsbehörden haben, da Beamte, die den Schutz des geistigen Eigentums nicht durchsetzen, für eine Beförderung disqualifiziert werden können.

Auch zum Finanzsektor enthält das Abkommen wenig Neues. China hat sich bereit erklärt, die Markteintrittsbarrieren für Finanzinstitute aus den USA aufzuheben, aber das war ohnehin schon lange geplant. Im Gegenzug wird drei chinesischen Finanzunternehmen (CITIC, CICC und China-Re) der Eintritt in den US-Markt gestattet.

Die lang erwartete Währungsvereinbarung schliesslich würde im Grunde genommen wiederholen, was die People's Bank of China (PBoC) seit langem bekräftigt: nämlich, dass China den Renminbi nicht abwerten wird, um wirtschaftliche Vorteile zu erlangen.

Weitere Treffen zwischen Peking und Washington

Beide Seiten werden einen dreistufigen Mechanismus zur Koordinierung der Durchsetzung einführen. Dieser umfasst ein hochrangiges Engagement unter der Bezeichnung «Trade Frame Group» unter der Leitung des US-Handelsbeauftragten und eines designierten chinesischen Vizepremierministers sowie ein Büro für bilaterale Evaluierung und Streitbeilegung unter der Leitung des stellvertretenden US-Handelsbeauftragten und eines designierten chinesischen Vizeministers.

Die Mechanismen werden für die Überwachung der gesamten Umsetzung der ersten Phase des Abkommens genutzt. Diese regelmässigen Überprüfungen werden wahrscheinlich über den Zeitpunkt möglicher künftiger Rücknahmen von Strafzöllen entscheiden.

Darüber hinaus hat die Trump-Regierung zugestimmt, den traditionellen Rahmen für das Engagement wie den Strategie- und Wirtschaftsdialog zwischen den beiden Mächten wieder aufzunehmen. Der US-Finanzminister wird halbjährliche Gespräche mit einem designierten chinesischen Vizepremier führen.

Wenn dieses Abkommen wie angekündigt umgesetzt wird, kann es die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zwischen China und den USA aufrechterhalten und könnte tatsächlich verhindern, dass die bilateralen Beziehungen in eine Abkopplung münden. Aber mehr gibt das Abkommen nicht her.

Kein bevorstehendes Phase-zwei-Gespräch

Washington hat sich das Recht vorbehalten, unilateral die Zölle wieder zu erhöhen. Die Amerikaner werden sich in allen weiteren Fragen zur Beilegung des Handelskonfliktes auf ihre Bewertung der Umsetzung des Phase-eins-Abkommens durch China stützen. Verhandlungen über die zweite Phase werden voraussichtlich erst nach den amerikanischen Präsidentschaftswahlen im November beginnen.

Die führenden Politiker in Peking vertreten die Meinung, dass sie Trump mit dem Phase-eins-Abkommen einen Gefallen getan haben. Sie wollen die Phase-zwei-Gespräche nicht überstürzen, da diese unweigerlich chinesische Kerninteressen wie die Industriepolitik und die Rolle der subventionierten Staatsunternehmen berühren werden. Peking sieht momentan keinen Spielraum für Zugeständnisse in diesen Fragen.

Auch Trump dürfte kein Interesse an einem raschen Beginn der Phase zwei haben. Er kann die Unterzeichnung der Phase eins als politischen Sieg verkaufen, und es gibt für ihn wenig Anreiz, an den Verhandlungstisch zurückzukehren und das Risiko einzugehen, die Finanzmärkte vor der Präsidentschaftswahl neuer Ungewissheit auszusetzen.

Konfrontation im Technologiesektor

Zu erwarten ist allerdings, das Trump an der Technologiefront die Konfrontation fortsetzen wird. Während der Phase-eins-Deal als das Risiko einer umfassenden Entkopplung der Handelsströme mindert, wird Washington diverse Kanäle nutzen, um auf eine weitere technologische Abkoppelung Chinas zu drängen.

Ein Kanal sind Exportkontrollen. Am 3. Januar ergriff die Trump-Regierung Massnahmen, um die Exporte von Software für künstliche Intelligenz nach China unter Strafe zu stellen. Unternehmen, die Geobild-Software aus den USA nach China exportieren, müssen eine Lizenz beantragen.

Das war eine Massnahme im Anschluss an die Exportkontrollreform von 2018. Im November 2018 gab das Bureau of Industry and Security (BIS) seine erste Vorankündigung für die vorgeschlagene Regelung heraus und führte 14 breit gefasste Kategorien mit fast 40 Gütern auf, für die Exportbeschränkungen in Betracht gezogen werden sollten.

In den kommenden Monaten wird die Trump-Regierung wahrscheinlich weitere Massnahmen ergreifen, um die Ausfuhr anderer neuer Technologien an chinesische Unternehmen zu beschränken.

Washington dürfte eine «Listen und Lizenz»-Strategie im Umgang mit der Ausgrenzung von Technologien annehmen. In kritischen Fällen wie Huawei und ZTE neigt das Weisse Haus dazu, die chinesischen Unternehmen auf die Beobachtungsliste zu setzen, während es den US-Lieferanten regelmässige Lizenzverlängerungen zusichert. Diese Strategie gibt Trump die Möglichkeit, chinesische Technologieunternehmen zu beeinflussen und gleichzeitig die Auswirkungen auf die heimische Wirtschaft zu minimieren.

Zweitens modernisiert die Trump-Administration ihren Regulierungsrahmen für die Technologiekontrolle. Ein Vorschlag des Handelsministeriums zielt darauf ab, einen behördenübergreifenden Prozess im Stil des Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) zu etablieren, um Transaktionen mit ungebührlichen Risiken zu identifizieren und zu blockieren. Dieser Regelungsvorschlag ist eine Reaktion auf den Befehl des Präsidenten vom Mai 2019, der den Handelsminister beauftragte, eine Strategie zum Schutz der amerikanischen Technologie-Versorgungskette zu entwickeln.

Drittens wird es mehr Beschränkungen für US-Unternehmen geben, chinesische Geräte zu kaufen. Im November verabschiedete die Federal Communication Commission (FCC) eine Regel, die die Nutzung des Universal Service Fund (USF) für den Kauf von Ausrüstung oder Dienstleistungen von Unternehmen, die eine Bedrohung der nationalen Sicherheit darstellen, verbietet und sich direkt gegen Huawei richtet.

Schliesslich kann die US-Regierung jederzeit weitere Sanktionen gegen chinesische Unternehmen verhängen, und Peking kann nur sehr wenig tun, um diesen Prozess zu stoppen.

Der Schlüssel für Peking ist die Frage, wie die europäischen Länder sich verhalten werden. Bis anhin haben die grossen Volkswirtschaften Europas  trotz der Bemühungen der US-Regierung, eine antichinesische Technologiekoalition aufzubauen, nicht die Bereitschaft gezeigt, der Haltung der USA zu folgen. Führende europäische Länder, darunter das Vereinigte Königreich und Deutschland, haben bisher nicht beschlossen, chinesische Unternehmen wie Huawei vom 5G-Markt auszuschliessen.

Die USA werden damit eine weitere Verschlechterung der transatlantischen Beziehungen riskieren müssen, um die EU-Staaten in Bezug auf chinesische Technologie auf die eigene Linie zu zwingen.

Die Meinung

Jenseits der Seidenstrasse

Nur eine Handvoll europäischer Unternehmen kann sich an der «Belt and Road Initiative» Chinas beteiligen – hauptsächlich in Nischenrollen. Da China in neue Märkte drängt, müssen die Europäer handeln, um gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.
Jörg Wuttke