Meinung

Gewinnverteilung der Schweizerischen Nationalbank: Ein neuer Ansatz?

Der Schweizerischen Nationalbank fehlt es an Transparenz im Umgang mit ihren Verlustrückstellungen und Ausschüttungsreserven. Es braucht klare Regeln und eine öffentliche Meinungsbildung in dieser Thematik, denn sie hat bedeutende wirtschaftspolitische Implikationen.

Stefan Gerlach, Yvan Lengwiler & Charles Wyplosz
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In den vergangenen zehn Jahren sind die Gewinne der Schweizerischen Nationalbank (SNB) stark gestiegen. Das ist nicht verwunderlich, denn ihre Bilanz hat sich explosionsartig vergrössert. Der Anteil der Gewinne, den die SNB an den Bund und an die Kantone ausschüttet, ist jedoch gesunken. Tatsächlich hat die SNB seit 2005 nur etwa ein Drittel ihrer Gewinne ausgeschüttet und den Rest als Eigenkapital einbehalten.

Die Gewinne der SNB und deren Ausschüttung haben eine lebhafte öffentliche Debatte ausgelöst. Das ist gut so – die öffentliche Debatte ist eine Möglichkeit, Zentralbanken und andere politische Entscheidungsträger zur Rechenschaft zu ziehen und sorgt so für eine bessere Politik. Wir vom SNB Observatory haben beschlossen, diese Fragen zu untersuchen und veröffentlichen heute einen Bericht über die Gewinnausschüttung der SNB, um die öffentliche Debatte zu fördern. Der Bericht ist unter diesem Link verfügbar.

Fragen zur Implementierung der SNB-Politik

Der grösste Teil der Gewinne der SNB stammt aus ihren Auslandsanlagen, die durch ihre Devisenmarktinterventionen angesammelt wurden. Diese Interventionen zielen darauf ab, eine übermässige Aufwertung des Frankens und eine Deflation in der Schweiz zu verhindern. Die Anlagen und die daraus resultierenden Gewinne sind also ein (erfreulicher) Nebeneffekt der Geldpolitik der SNB.

Die Anlagen der SNB werfen naturgemäss Erträge ab, die mit ihrem Umfang wachsen. Sie sind jedoch risikoreich, da ihr bilanzierter Wert, in Franken gemessen, mit dem Wechselkurs schwankt. Da die Anlagen teilweise in Aktien gehalten werden, wirken sich Schwankungen der Aktienkurse ebenfalls auf ihren Wert aus. Folglich ist der Wert der Auslandsanlagen sehr empfindlich gegenüber dem Wechselkurs und den Aktienkursen, und es besteht das Risiko, dass die SNB von Zeit zu Zeit grosse Verluste erleiden kann.

Um mit solchen Verlusten umzugehen, bildet die SNB Rückstellungen. Diese Rückstellungen sind gross, sie betragen gegenwärtig etwa 87 Mrd. Fr. oder 9,4% der riesigen Fremdwährungsanlagen der SNB. Angesichts des Risikos des Portfolios erscheint dies angemessen.

Die SNB legt einen weiteren Teil ihres Gewinns für Reserven für zukünftige Ausschüttungen zurück. Sie ist gesetzlich verpflichtet, den Betrag, den sie jährlich an Bund und Kantone ausschüttet, zu glätten. Zu diesem Zweck unterhält sie eine Ausschüttungsreserve. Die Rückstellungen für Auslandsanlagen und die Ausschüttungsreserven machen den grössten Teil des Eigenkapitals der Nationalbank aus.

Diese Verfahren sind zwar zweckmässig, aber die Art und Weise, wie sie umgesetzt werden, wirft einige wichtige Fragen auf.

Fehlende Transparenz im Prozess der Rückstellungsbildung

Erstens entscheidet die SNB über die Höhe ihrer Rückstellungen für Auslandsanlagen in einer Weise, die ökonomisch willkürlich ist. Das Verlustrisiko in ihrer Bilanz hängt von der Höhe ihrer Auslandsanlagen und von deren Verteilung auf Anleihen gegenüber Aktien ab. Man würde daher erwarten, dass sich die Regel zur Bildung von Rückstellungen explizit auf diese Faktoren bezieht, wie das bei Finanzinstituten der Fall ist.

Das trifft bei der SNB jedoch nicht zu. Stattdessen wachsen die Rückstellungen quasi auf Autopilot um mindestens 8% per annum, im Jahr 2020 waren es sogar 10%. Dieser Prozess ist eindeutig nicht nachhaltig. Wenn die Rückstellungen für Auslandsinvestitionen weiterhin mit einer solchen Rate wachsen, werden sie irgendwann grösser sein als die Auslandsinvestitionen selber.

Die Rückstellungen erscheinen derzeit zwar einigermassen angemessen, aber es ist nicht offensichtlich, dass sie weiter zunehmen müssen, falls die SNB-Bilanz nicht weiter wachsen sollte. Die SNB sollte ihren Prozess der Rückstellungsbildung transparent erklären. Es ist ein technisch anspruchsvolles Thema, aber von beträchtlicher fiskalpolitischer Bedeutung.

Exorbitant hohe Ausschüttungsreserven

Die hohen Rückstellungen sind zweitens zwar notwendig, um Bewertungsverluste aufzufangen. Interessanterweise werden sie aber gar nicht zu diesem Zweck verwendet. Die gelegentlichen Bewertungsverluste werden stattdessen der Ausschüttungsreserve zugeschrieben. Es ist wichtig zu verstehen, dass diese Praxis das langfristige Ausschüttungspotenzial nachhaltig schmälert.

Es erscheint unangemessen, grosse und ständig wachsende Rückstellungen zu bilden, sie aber nicht für Bilanzverluste zu verwenden. Es ist zudem befremdend, dass die SNB ohne Begründung einen wesentlichen Teil der Gewinne permanent und unwidersprochen einbehält.

Drittens sind die Ausschüttungsreserven aussergewöhnlich gross. Sie belaufen sich gegenwärtig etwa auf das 15-Fache der 6 Mrd. Fr., die im Jahr 2021 ausgeschüttet werden. Das ist eindeutig viel zu viel.

Die Ausschüttungsreserven sollten im Lauf der Zeit schwanken, da die SNB ihre variablen Gewinne abschöpft, um die Ausschüttungsbeträge zu glätten. Die Reserven sollten aber nicht Jahr für Jahr wachsen, wie sie es bis anhin getan haben. Es ist eigentlich unerlässlich, einen Plan vorzulegen, wie die exorbitant hohen Ausschüttungsreserven in nützlicher Zeit abgebaut werden können.

Es ist unbestritten, dass die SNB über genügend Eigenkapital verfügen muss, um mögliche grosse Verluste auffangen zu können. Aber dieses Erfordernis rechtfertigt nicht den kontinuierlichen Anstieg des Eigenkapitals. Unserer Einschätzung nach ist das derzeitige Eigenkapital exzessiv hoch und schmälert ohne triftigen Grund die Gewinnausschüttung an Bund und Kantone.

Wir schlagen stattdessen vor, dass die Leitung der SNB Farbe bekennt und öffentlich formuliert, wie viel Eigenkapital ihres Erachtens notwendig ist und ihre Erwägungen begründet.

In unserem Bericht schlagen wir drei Änderungen vor, welche die Bildung von Rückstellungen und die Gewinnausschüttung sowohl nachvollziehbar als auch langfristig nachhaltig machen würden.

Klare Ausschüttungsregeln sind nötig

Erstens sollte die SNB die Rückstellungen für Auslandsinvestitionen verwenden, um Verluste zu decken, wenn sie auftreten. Das ist nämlich der Zweck von Rückstellungen. Die Rückstellungen können sodann nach einem Verlust zeitnah mit künftigen Gewinnen wieder aufgebaut werden.

Zweitens sollte die SNB ein Zielverhältnis von Rückstellungen zu Bilanz beziehungsweise Rückstellungen zu Auslandsanlagen festlegen, und keine Rückstellungen «auf Vorrat» bilden. Gemäss unserer Einschätzung sollten die Rückstellungen etwa 10% der Bilanz betragen – ein Wert, der dem aktuellen Niveau nahe kommt.

Schliesslich sollte die SNB eine Ausschüttungsregel beschliessen, die sicherstellt, dass alle Gewinne mittelfristig tatsächlich ausgeschüttet werden. Eine einfache Möglichkeit ist, jedes Jahr den durchschnittlich erzielten Gewinn der letzten fünf Jahre an Bund und Kantone zu übergeben.

Deutlich höhere Ausschüttungen wären möglich

Wir haben in unserem Bericht simuliert, welche Auswirkungen die von uns vorgeschlagenen Regeln gehabt hätten. Es überrascht nicht, dass die SNB mit unseren Annahmen und Regeln im Zeitraum von 2007 bis 2020 kumuliert etwa viermal mehr Gewinn an Bund und Kantone ausgeschüttet hätte, als sie es effektiv getan hat.

Selbstverständlich bedeuten grössere Ausschüttungen auch, dass die Ausschüttungsreserven niedriger sind, was das Risiko erhöht, dass in Verlustjahren gar keine Gewinne ausgeschüttet werden. Gemäss unseren Berechnungen wäre dies im betrachteten Zeitraum in zwei Jahren der Fall gewesen.

Obwohl die Ausschüttungen der SNB an Bund und Kantone in letzter Zeit also absolut grösser geworden sind, müssen wir feststellen, dass weit grössere Ausschüttungen möglich gewesen wären, ohne die Stabilität der SNB zu gefährden.

Dieser Artikel wurde gemeinsam von Stefan Gerlach (Chefökonom der EFG Bank), Yvan Lengwiler (Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Basel) und Charles Wyplosz (emeritierter Professor für Volkswirtschaftslehre am The Graduate Institute, Genf) verfasst. Sie sind die Begründer des SNB Observatory.

Stefan Gerlach

Stefan Gerlach ist Chefökonom bei der EFG Bank in Zürich und war 2011 bis 2015 stellvertretender Gouverneur der Irischen Zentralbank. Seit seiner Promotion 1983 in Genf hat er in seiner Karriere eine Brücke zwischen Wissenschaft und Geldpolitik geschlagen. Er war Professor für Volkswirtschaftslehre an der Goethe-Universität in Frankfurt, externes Mitglied des geldpolitischen Ausschusses der Bank von Mauritius und Chefökonom der Hongkonger Währungsbehörde. Bevor er 1992 als Stabsökonom zur BIZ kam, war er als Akademiker in den USA tätig.
Stefan Gerlach ist Chefökonom bei der EFG Bank in Zürich und war 2011 bis 2015 stellvertretender Gouverneur der Irischen Zentralbank. Seit seiner Promotion 1983 in Genf hat er in seiner Karriere eine Brücke zwischen Wissenschaft und Geldpolitik geschlagen. Er war Professor für Volkswirtschaftslehre an der Goethe-Universität in Frankfurt, externes Mitglied des geldpolitischen Ausschusses der Bank von Mauritius und Chefökonom der Hongkonger Währungsbehörde. Bevor er 1992 als Stabsökonom zur BIZ kam, war er als Akademiker in den USA tätig.