Meinung

Regulierung und das Problem der Vereinnahmung

Der US-Ökonom und Nobelpreisträger George Stigler hat die Forschung zur Regulierung entscheidend vorangetrieben. Fünfzig Jahre später sind seine Erkenntnisse heute so gültig wie eh und je. Die Arbeit, um den Einfluss von Partikularinteressen auf Vorschriften und Auflagen wirklich zu verstehen, beginnt jedoch eben erst.

Filippo Lancieri und Luigi Zingales
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Das Stigler Center der University of Chicago Booth School of Business, das sich mit Fragen zur Schnittstelle zwischen Politik und Wirtschaft befasst, hat vor Kurzem ein eBook veröffentlicht. Unter dem Titel «George Stigler: 50 Years Later» widmet sich die kostenfreie Publikation dem 50-Jahre-Jubiläum von Stiglers bahnbrechendem Werk «The Theory of Economic Regulation».

In unserem Eröffnungsbeitrag zum eBook heben wir hervor, wie die wegweisenden Erkenntnisse von Stigler die akademische und praktische Diskussion über staatliche Regulierung verändert haben. In der Essenz wird Regulierung demnach nicht nur durch das Bestreben geprägt, ein Versagen des Marktes zu korrigieren, sondern auch durch das Eigeninteresse von Unternehmen, die sich in der betreffenden Branche etabliert haben.

Fünfzig Jahre später ist Stiglers Befund so gültig wie eh und je. Seine wissenschaftlichen Erkenntnisse wirken sich bis heute auf Wirtschaft, Recht und die praktische Ausgestaltung politischer Massnahmen aus. Cary Coglianese fasst es in diesem Beitrag treffend zusammen: Obschon Stiglers Essay in wichtigen Aspekten zu kurz greift, sind wir heute alle Stiglerianer. Es gibt kaum noch jemanden, der sich mit Regulierung seriös beschäftigt, ohne den Einfluss von Unternehmensinteressen einzubeziehen.

Wie in den verschiedenen Beiträgen zum eBook betont wird, ist die regulatorische Vereinnahmung eine Tatsache. Das bedeutet aber weder, dass Regulierung stets das Produkt eines Vereinnahmungsprozesses ist, noch dass Vereinnahmung die einzige Ursache regulatorischer Fehlentwicklungen ist.

Sam Peltzman bemängelt in einem Kapitel denn auch, dass öffentlichen Interessengruppen in Stiglers Theorie keine Rolle zukommt. Umweltorganisationen wie Greenpeace und der Sierra Club beispielsweise sind wichtige Akteure bei der Ausgestaltung von Umweltvorschriften. Ihre Rolle lässt sich mit Stiglers Theorie jedoch nicht leicht erklären.

Kosten und Nutzen von Regulierungen

Forderungen nach Regulierung kommen in vielen Fällen auf, weil ein öffentliches Interesse besteht. Allzu oft werden solche legitimen Anliegen jedoch von Sonderinteressen genutzt, um deren eigene Agenda voranzutreiben. Wie Daniel Carpenter in diesem Beitrag argumentiert, geschah das in der Vergangenheit zum Beispiel mit der Beeinflussung der US-Gesundheitsbehörde FDA.

Demgegenüber zeigt Andrei Shleifer auf, wie Ideologie, Unwissenheit und ein eng abgestecktes Mandat für Regulierungsbehörden bei der Gestaltung der öffentlichen Politik eine bedeutende Rolle spielen können, sodass letztlich mehr Schaden als Nutzen entsteht.

Diese Defizite von Regulierungen sind bedeutend. Dennoch wäre es falsch, daraus zu schliessen, dass das optimale Mass an Regulierung gleich null ist. Stigler hätte das vielleicht gedacht; vor allem angesichts der negativen Befunde in seiner 1962 veröffentlichten Studie zur Regulierung der Elektrizitätsversorgung.

Sein empirischer Schluss, dass die Regulierung keinen Einfluss auf die Strompreise habe, erwies sich später indes als falsch: Die Regulierung der Elektrizitätsbranche hielt die Preise niedrig, was sich für die Verbraucher als vorteilhaft erwies. Was aber waren die Kosten mit Blick auf fehlende Möglichkeiten zum Marktzutritt neuer Anbieter und mangelnde Innovation? Diese Frage ist wesentlich schwieriger zu beantworten.

Es ist alles andere als einfach, sämtliche Kosten und Vorteile einer neuen Regulierung vorherzusehen, bevor sie eingeführt wird. Oftmals ist das selbst nach ihrer Einführung nur schwer möglich. Häufig kann man die tatsächlichen Auswirkungen auch erst nach der Aufhebung einer Regulierung beurteilen (So liessen sich beispielsweise erst nach der Deregulierung des LKW-Verkehrs und der Airline-Industrie die vorher bestehenden Wettbewerbsverzerrungen korrekt messen).

Eine ideale Ausgestaltung politischer Massnahmen erfordert jedoch, dass solche Effekte bereits vor der Einführung einer Regulierung oder zumindest vor ihrer Aufhebung berechnet werden können. Diese Differenz zwischen dem Zeitpunkt, zu dem eine Kosten-Nutzen-Analyse überhaupt möglich ist, und dem Zeitpunkt, zu dem eine Regulierung eingeführt werden sollte, stellt aus politischer Sicht ein gravierendes Problem dar.

Weil es an praktikablen Rahmenbedingungen mangelt, läuft eine im Nachhinein durchgeführte Kosten-Nutzen-Analyse allzu oft darauf hinaus, den Fokus auf die Kosten einer Regulierung zu richten (weil diese leichter messbar sind). Der Nutzen dagegen wird völlig ausser Acht gelassen. Dieses Problem hat in der Forschung bereits grosse Aufmerksamkeit auf sich gezogen. Es bleibt aber noch immer viel Arbeit zu tun, um die Instrumente zu verbessern, mit denen die Effekte einer Regulierung gemessen werden können.

Ein «lautstarker» Test

Wenn wir also nicht in der Lage sind, Kosten und Nutzen einer Regulierung direkt zu berechnen, wie lässt sich dann feststellen, wann ein staatlicher Eingriff tatsächlich von Sonderinteressen «vereinnahmt» ist? Wir schlagen dazu einen «lautstarken» Test vor.

Unsere Idee dazu lässt sich am besten anhand einer Anekdote veranschaulichen: Bei einem der beiden Verfasser dieses Beitrags beharrte die Mutter stets darauf, die Wunden ihrer Kinder mit Alkohol zu desinfizieren. Das, selbst als bessere (und weniger schmerzhafte) Desinfektionsmittel auf den Markt kamen. Sie begründete ihre Präferenz für Alkohol damit, dass sie am Schreien ihrer Kinder erkennen könne, dass das Desinfektionsmittel tatsächlich wirke.

Das gleiche Konzept lässt sich auf die Regulierung anwenden. Ist eine verbraucherfreundliche Vorschrift wirklich effektiv, dann muss sie der betreffenden Branche ein wenig «wehtun». Gibt es hingegen keinen Aufschrei, bedeutet das folglich, dass die Regulierung unwirksam ist oder - noch schlimmer - die etablierten Unternehmen sogar bevorteilt.

Glücklicherweise kann man diesen Aufschrei leicht messen: nämlich, die Anzahl an Einwänden, die von einer Branche gegen eine neue Regulierung angeführt wird, die Summe an Geld, die für Lobbyarbeit gegen sie ausgegeben wird, und die Spenden an kandidierende Politiker, die für ihre Aufhebung eintreten.

Als Ökonomen müssen wir uns sorgfältig Gedanken darüber machen, wie die Anreize bei einem solchen Test ausgelegt sind. Ist es möglich, dass eine Branche schweigt, obschon eine Regulierung schmerzhaft für sie ist, nur um so den Eindruck zu erwecken, dass sie unwirksam sei? Könnten die betroffenen Unternehmen demnach heimlich darauf hoffen, dass die Regulierung dann abgeschafft wird?

Wir bezweifeln einen solchen Sachverhalt, denn dazu wäre eine umfassende Koordinierung unter allen beteiligten Akteuren erforderlich. Aber selbst, wenn das wirklich der Fall sein sollte, dann würde der Test das Ziel erreichen, eine wirksame Regulierung aufrechtzuerhalten. Der Grund: Ohne die Lobbyarbeit der betroffenen Branche kann ein staatlicher Eingriff kaum rückgängig gemacht werden!

Drei zentrale Mechanismen der Vereinnahmung

In einer aktuellen Studie versuchen wir (zusammen mit unserem Kollegen Eric Posner), eine praktische Version dieses Tests zu implementieren. Wir untersuchen dabei drei primäre Mechanismen, über die Partikularinteressen eine Regulierung unrechtmässig beeinflussen können:

  1. Das «Anwerben» oder der Einsatz finanzieller und anderer Ressourcen zur direkten Beeinflussung der Politik, wie das Stigler in seiner Arbeit beschreibt.
  2. Die wissenschaftlich nachweisbare Vereinnahmung oder Kontrolle über das Informations-Ökosystem, wie das Cass Sunstein in seinem Essay erörtert.
  3. Der Chomsky-Effekt oder die überproportionale Selektion voreingenommener Experten für die Ausgestaltung von Vorschriften, wozu wir auf den Forschungen von Noam Chomsky aufbauen.

Das erste Kriterium, das sogenannte «Anwerben», lässt sich relativ einfach nachweisen und wurde bereits in früheren Public-Choice-Arbeiten (einschliesslich denen von Stigler) erforscht. Es handelt sich um einen klassischen «Follow the money»-Ansatz: Beamte einer Regulierungsbehörde sind (wie wir alle auch) an ihrer Karriere interessiert.

Eine simple (und legale) Möglichkeit für etablierte Grosskonzerne, die Vertreter einer Regulierungsbehörde für sich einzunehmen, besteht demnach darin, ihnen nach dem Rücktritt einen lukrativen Job anzubieten, wenn sie sich während ihrer Amtszeit «gut» verhalten haben. Glücklicherweise hat das wissenschaftliche Interesse an diesem Aspekt zugenommen, der auch als «Revolving door»-Effekt bezeichnet wird.

Das zweite Kriterium, die «erkennbare Vereinnahmung von Regulatoren», beschreibt Cass Sunstein in diesem Artikel für unser eBook. Mit der Vereinnahmung von Personen im akademischen Bereich hat sich Zingales in einer vor rund zehn Jahren veröffentlichten Studie befasst.

Dieser Effekt kann durch den Sachverhalt beschrieben werden, dass Experten bestimmte politische Massnahmen ergreifen, nachdem sie unverhältnismässig viele Informationen oder Daten erhalten haben, die für eine Interessengruppe vorteilhaft sind. Er beruht auf der grossen Asymmetrie der Kenntnis einer Branche, was deren Interessengruppe zu ihrem Vorteil nutzt (hier dazu eine Abhandlung darüber, wie dieser Effekt zum Beispiel die Datenschutzpolitik beeinflussen kann).

Bemerkenswerterweise ist für diese Form von Vereinnahmung keine Kooptation erforderlich: Die Vertreter einer Regulierungsbehörde können durchaus gute Absichten verfolgen; ihnen wird vorgegaukelt, dass bestimmte politische Massnahmen, die einer Branche zugutekommen, im Interesse der Allgemeinheit liegen, obwohl das nicht der Fall ist.

Die Regulierungsbehörden sind sich dieses Ungleichgewichts an Informationen in der Regel bewusst. Wie Anat Admati in diesem Beitrag ausführt, instrumentalisieren Interessengruppen deshalb befangene Experten von Nichtregierungsorganisationen (NGO) oder Denkfabriken, Akademiker, Medien und andere vermeintlich «neutrale» Parteien, um ihre Agenda auf verdeckte Weise voranzutreiben.

Gerade weil Regulierungsbehörden üblicherweise in gutem Glauben handeln, ist diese Art von Vereinnahmung sehr viel schwieriger zu erkennen. Wahrscheinlich ist sie deshalb überzeugender, aber nicht weniger schädlich für das allgemeine Wohlergehen als die erste Strategie des «Anwerbens».

Kontrolle der Massenmedien

Der dritte Mechanismus ist der sogenannte «Chomsky-Effekt». Er tritt auf, wenn aus einem Kreis von Personen überdurchschnittlich viele Experten ausgewählt werden, die eine Ideologie oder Überzeugung haben, welche der Interessengruppe überproportional zugutekommt.

Die Bezeichnung dieses Effekts leitet sich aus den Ausführungen in Chomskys Buch «Manufacturing Consent: The Political Economy of the Mass Media» ab. Es befasst sich damit, wie Unternehmen ihre Kontrolle über Werbebudgets nutzen, um diejenigen Medienunternehmen zu beeinflussen, die im Bereich Massenkommunikation an Bedeutung gewinnen.

Das Ziel ist, dass diese Medienkonglomerate dann die allgemeinen Standpunkte der Unternehmen unterstützen. Die Medienkonglomerate ihrerseits wählen dazu Journalisten aus, die diese Standpunkte vertreten und so die öffentliche Meinung und das Handeln von Regierungsbehörden beeinflussen.

Die beste Erklärung dafür, wie dieser Mechanismus funktioniert, liefert Chomsky selbst. In einem Interview mit ihm bestritt Andrew Marr, ein Journalist des britischen Nachrichtensenders BBC, Chomskys Argument, indem er behauptete, er könne schreiben, was er wolle. Chomsky antwortete: «Ich behaupte nicht, dass Sie sich selbst zensieren. Ich sage aber, dass Sie nicht an der Stelle wären, wo Sie heute sind, wenn Sie nicht an das glauben würden, was Sie glauben.»

Diese Form von Vereinnahmung ist schwieriger zu erkennen. Das hat nicht zuletzt damit zu tun, dass Politiker auf legitime Weise Experten ernennen, um ihre politische Agenda durch staatliche Regulierungen zu fördern. Woran können wir demnach festmachen, ob die Vertreter einer Regulierungsbehörde ausgewählt wurden, um die Bedürfnisse der Wähler umzusetzen oder um die etablierten Unternehmen einer Branche zu schützen?

Die Antwort darauf liegt in der Übereinstimmung zwischen den Wahlkampfversprechen eines Politikers und der Qualität der Beamten einer Regulierungsbehörde, die im Prozess ihrer Ernennung und Bestätigung ersichtlich wird.

Wenn ein Politiker im Wahlkampf eine harte Linie bei der Verbrechensbekämpfung propagiert und dann einen Richter ernennt, der hart gegen Kriminalität vorgeht, ist das ein Beispiel für eine Ernennung eines Beamten, der die Wünsche der Wähler umsetzt. Wenn ein Politiker demgegenüber in seiner Kampagne Monopolen den Kampf ansagt und dann später einen Richter ernennt, der bei der Durchsetzung des Kartellrechts sehr zurückhaltend agiert, dann ist das ein Beispiel für eine Vereinnahmung durch den Chomsky-Effekt.

Fortschritte und Herausforderungen

Diese drei Mechanismen sollen keine abschliessende Auflistung potenzieller Effekte von Vereinnahmung darstellen. Vielmehr versuchen wir, einige der wichtigsten und am weitesten verbreiteten Strategien systematisch einzuordnen, auf die sich Interessengruppen stützen.

Sicherlich gibt es noch viele andere Mechanismen. In einer Welt mit zunehmender staatlicher Regulierung und einem von Vetternwirtschaft geprägten Kapitalismus war es aber noch nie so wichtig wie heute, schädliche politische Massnahmen anzuprangern.

In der Forschung sind deshalb Fortschritte in theoretischer und empirischer Hinsicht erforderlich. Im Idealfall würde eine korrekte Diagnose von regulatorischer Vereinnahmung bedeuten, dass sich folgende drei Punkte wissenschaftlich identifizieren lassen:

  1. Ein klarer theoretischer Rahmen dafür, warum Vereinnahmung in einem bestimmten Sektor der Wirtschaft stattgefunden hat bzw. stattfinden wird.
  2. Der Nachweis, dass sich eine bestimmte politische Massnahme negativ auf das Gesamtwohl auswirkt und die betreffenden Partikularinteressen begünstigt.
  3. Der Nachweis, dass mindestens einer (oder mehrere) der drei oben beschriebenen Mechanismen eindeutig zum Tragen kam.

Die Forschung zur Regulierung ist ein wachsendes und vielversprechendes Feld, das zunehmend interdisziplinäre Zusammenarbeit erfordern wird. Fünfzig Jahre nach George Stigler können wir zahlreiche Fortschritte verzeichnen. Gleichwohl kommt das Gefühl auf, dass unsere Arbeit eben erst begonnen hat.

Die englische Originalfassung dieses Artikels wurde auf dem Promarket Blog des Stigler Center an der University of Chicago Booth School of Business publiziert.

Filippo Lancieri

Filippo Lancieri ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Center for Law & Economics der ETH Zürich sowie am Stigler Center. Er befasst sich mit den Herausforderungen, die mit der Regulierung digitaler Märkte verbunden sind, wobei der Schwerpunkt auf der Durchsetzung von Kartell- und Datenschutzrichtlinien liegt. Lancieri ist ausgebildeter Jurist und Ökonom und verfügt über akademische und berufliche Erfahrung in den USA, Europa und Brasilien. Seine wissenschaftlichen Arbeiten wurden u. a. in der «University of Chicago Law Review», dem «Antitrust Law Journal», dem «Journal of Antitrust Enforcement», dem «Journal of Competition Law and Economics» und dem «Stanford Journal of Law, Business and Finance» veröffentlicht bzw. sind in Vorbereitung.
Filippo Lancieri ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Center for Law & Economics der ETH Zürich sowie am Stigler Center. Er befasst sich mit den Herausforderungen, die mit der Regulierung digitaler Märkte verbunden sind, wobei der Schwerpunkt auf der Durchsetzung von Kartell- und Datenschutzrichtlinien liegt. Lancieri ist ausgebildeter Jurist und Ökonom und verfügt über akademische und berufliche Erfahrung in den USA, Europa und Brasilien. Seine wissenschaftlichen Arbeiten wurden u. a. in der «University of Chicago Law Review», dem «Antitrust Law Journal», dem «Journal of Antitrust Enforcement», dem «Journal of Competition Law and Economics» und dem «Stanford Journal of Law, Business and Finance» veröffentlicht bzw. sind in Vorbereitung.

Luigi Zingales

Luigi Zingales ist Professor für Unternehmertum und Finanzen an der Booth School of Business der University of Chicago. Dort leitet er das Stigler Center, das sich mit dem Problem von Vetternwirtschaft und Korruption befasst. Lösungsansätze zur Förderung von fairem Wettbewerb präsentiert er in seinem 2012 veröffentlichten Buch «A Capitalism for the People». Zingales ist Initiator des ProMarket-Blog, der aufzeigt, wie wirtschaftliche Spezialinteressen den politischen Prozess untergraben. Seine Ansicht zu verschiedensten Wirtschaftsthemen äussert er ausserdem im Podcast Capitalisn’t, den er mit der Wirtschaftsjournalistin Bethany McLean publiziert. Der gebürtige Italiener hat an der Università Bocconi studiert. Seinen Doktortitel hat er 1992 am Massachusetts Institute of Technology (MIT) erworben.
Luigi Zingales ist Professor für Unternehmertum und Finanzen an der Booth School of Business der University of Chicago. Dort leitet er das Stigler Center, das sich mit dem Problem von Vetternwirtschaft und Korruption befasst. Lösungsansätze zur Förderung von fairem Wettbewerb präsentiert er in seinem 2012 veröffentlichten Buch «A Capitalism for the People». Zingales ist Initiator des ProMarket-Blog, der aufzeigt, wie wirtschaftliche Spezialinteressen den politischen Prozess untergraben. Seine Ansicht zu verschiedensten Wirtschaftsthemen äussert er ausserdem im Podcast Capitalisn’t, den er mit der Wirtschaftsjournalistin Bethany McLean publiziert. Der gebürtige Italiener hat an der Università Bocconi studiert. Seinen Doktortitel hat er 1992 am Massachusetts Institute of Technology (MIT) erworben.